Del artiklen:

I kølvandet på lockdown har vi set, hvordan krisers uforudsigelighed gør krisehåndtering til ledelse i kaos, og med tiden er de værdidilemmaer, coronakriseledelse har affødt, blevet meget tydelige. Men det helt store spørgsmål er: Hvad sker der med styringen efter corona?

Af Hanne Foss Hansen, Professor, [email protected]

I kølvandet på finanskrisen diskuterede internationale samfundsvidenskabelige forskernetværk, hvilke krisedilemmaer politikere og myndigheder stod overfor, og hvordan de blev håndteret forskelligt i forskellige lande. Vi ser nu nogenlunde de samme dilemmaer i coronakrisen:

Dilemma 1: Politikere versus embedsmænd og faglig ekspertise

Offentlig styring – og national krisestyring – er i sagens natur politisk. Alligevel er der et dilemma: Politikerne kan vælge at påtage sig beslutningsansvaret eller kan vælge at lægge det i hænderne på embedsværkets faglige ekspertise. I en krise kan det være stærkt at vise politisk ansvar og handlekraft. Men det er også risikofyldt. Man får skylden, hvis det viser sig at gå galt.

I sundhedspolitiske spørgsmål lytter politikerne generelt til sektorens ekspertise. Det har vi også set i coronakrisen, hvor Søren Brostrøm fra Sundhedsstyrelsen og Kaare Mølbak fra Statens Serum Institut har personificeret denne ekspertise på utallige pressemøder. Statsministeren har ageret i dilemmaet. Hun har gang på gang understreget, at krisehåndteringen skal være sundhedsmæssigt forsvarlig. Når ekspertisen, som i sagen om lukningen af grænserne, sagde fra – noget som i øvrigt sker relativt sjældent i det offentlige rum – har hun påtaget sig ansvaret politisk.

I genåbningsfasen suppleres sundhedsfagligheden med den økonomiske ekspertise. Der er lavet en arbejdsdeling i dilemmaet mellem de to typer af ekspertise og mellem faglighed og politisk ansvar. Sundhedsmyndighederne tager ansvaret for det samlede smittetryk og angiver graden af åbningsmuligheder, mens den økonomiske ekspertise regner på de samfundsøkonomiske konsekvenser. Politikerne tager ansvaret for det konkrete indhold i åbningspakkerne. Det er mindre konfliktfyldt, når der kan skabes arbejdsdeling hen over et dilemma, fremfor når der skal vælges side. Selvom der er sprækker i den brede politiske enighed, så har alle partier hidtil stået sammen om genåbningstiltag. Går det galt, får alle andel i skylden.

Dilemma 2: Centralisering versus decentralisering

Et andet dilemma er, at en krise kan kræve, at centraliseringen bliver intensiveret, men det at gennemføre krisetiltag kræver legitimitet, der kun kan opnås med decentralisering og ved at involvere mange aktører i at skabe konsensus. Åbningspakkernes konkrete indhold har været forhandlet på plads centralt. 

Man har forsøgt at opnå legitimitet ved at forberede de konkrete rammer for genåbningen i dialogmøder i partnerskaber med centrale interessenter, fx på uddannelses- og kulturområdet. Her ser vi igen en form for arbejdsdeling og et forsøg på at gå på to ben i dilemmaet. 

Det er imidlertid ikke altid lykkedes at skabe den legitimitet. Sundhedsmyndighedernes rammer er blevet formidlet gennem sektorministeriernes retningslinjer til de offentlige institutioner. Kritiske stemmer har talt om urealistiske og rigide retningslinjer og har ønsket et større lokalt, ledelsesmæssigt handlingsrum. Frontlinjepersonale har kritiseret styringshierarkiet for at placere bæen hos dem, fx da det handlede om at visitere forældre og børn til begrænsende pasningsmuligheder. 

Dilemma 3: Tværgående koordinering versus sektortankegang

Et tredje dilemma består i, at en krise kan kræve koordinering på tværs af sektorer, mens de enkelte sektorer samtidig prøver at forsvare deres område, opgaver og ressourcer. Det har været tydligt, at der har været bestræbelser på at koordinere på tværs både mellem ministerier og mellem stat, regioner og kommuner. På det overordnede plan er det blandt sket gennem Den Nationale Operative Stab (NOST). Den tværgående koordinering har været visualiseret via pressemøder med ministre, myndigheder og repræsentanter fra Kommunernes Landsforening og Danske Regioner. På det mere praktiske plan har vi fx set koordinerede indkøb af værnemidler og lokale initiativer, fx når uddannelsesinstitutioner har sendt værnemidler til sundhedsvæsenet i en mangelsituation. 

Men vi har også set eksempler på, at sektorer har forsvaret deres ressourcer. Kommunale plejehjem har klaget over, at regionerne opbyggede lagre af værnemidler og holdt på dem, mens kommunerne ikke kunne få leverancer. I kølvandet på finanskrisen konkurrerede sektorerne om at undgå ødelæggende besparelser. I coronakrisen har konkurrencen handlet om andre typer af ressourcer, fx værnemidler. Samtidig har flere sektorer forsøgt at beskytte deres opgaver og økonomi ved at stille krav i kampen om hjælpepakker. 

Bag placeringen af den nye styrelse, der fremover skal være ”en operativ muskel” i beredskabet, øjnes også en kamp mellem sektorer. Sundhedssektoren har tidligere bedt om ressourcer til at opbygge noget lignende, men nu placeres opgaven i Justitsministeriet. De gode argumenter for det er svære at få øje på. 

Andre coronadilemmaer

Udover disse dilemmaer har vi også set en vifte af specifikke coronadilemmaer i de seneste måneder: Retsstaten er blevet udfordret af en hastelovgivning, der har givet radikale og ekstraordinære beføjelser til Sundhedsministeren. Udover i nedlukningen er disse frem for alt udmøntet i begrænsninger i forsamlingsfriheden, men også i enkelte tilfælde i midlertidige opholdsforbud på ellers offentligt tilgængelige steder. 

Dilemmaer knytter sig også til at afveje sundhed og død på den ene side og økonomi på den anden – samt til medicinsk coronasundhed versus mental sundhed. Spørgsmålet om, hvilken pris samfundet er villig til at betale for et unødigt dødsfald, er blevet sat på dagordenen.

I denne tid står dilemmaer knyttet til geografi og grænser i kø. Debatten om nationalisme versus internationalt samarbejde og globalisme er blevet mere intens. Danmark er i medierne blevet ”kåret” som et af de mest usolidariske lande i Europa. Dagsordenen om ”kritisk infrastruktur”, som blev lanceret i kølvandet på statens salg af flere samfundsbærende organisationer inden coronakrisen, har vundet bredere politisk støtte. Kriser kan altså sætte vigtige dagsordener, der peger længere frem end krisens rækkevidde. 

Et andet geografisk dilemma er spørgsmålet om national krisehåndtering versus regional. Danmark er et lille land, og krisehåndteringen har hidtil været national. Men der rejses forståeligt nok mange spørgsmål om retfærdigheden i det. Kan genåbningen ske hurtigere i coronafattige regioner end i de mere belastede? Og hvad med de ydre grænser? Det dansk-tyske grænseland, hvor familier er spredt på begge sider af grænsen? Sommerhus-Jylland, hvor manges økonomi står og falder med tyskere og nordmænds besøg, især her i sommerhalvåret? Det er spørgsmål, som også viser, hvordan dilemmaerne indbyrdes er forbundet på kryds og tværs. 

Det store post-coronadilemma: Stibrud versus stiafhængighed

Men det helt store dilemma og spørgsmål er, hvordan styringen i den offentlige sektor – politisk og administrativt – vil udvikle sig som følge af krisen. Vil vi se stiafhængighed eller stibrud? 

Jeg ser to scenarier: 

1. Et fall-back, altså stiafhængighed. Her vil den politisk-administrative styring vende tilbage til den situation, vi kendte fra efter finanskrisen. Den går på to ben med et stramt økonomisk regime: budgetlov, økonomisme og en altovervejende centralistisk og mistillidsbaseret faglig styring, der kun giver begrænset handlingsrum til lokal ledelse og fagprofessionel kompetence. 

2. Det modsatte: Der udvikles en mere fleksibel, men fortsat ansvarlig, økonomisk styring og en faglig styring med et udvidet lokalt handlingsrum, der kan fastholde den energi og omstillingsevne, der har karakteriseret krisen. 

Det er altid svært at spå om fremtiden. Men jeg er af flere grunde optimist og tror på det andet scenarie. Hvorfor? 

For det første har vi lært af erfaringerne efter finanskrisen, som allerede før coronakrisen havde sat budgetloven og dens regime til kritisk diskussion. 

For det andet ser det ud til, at tonegivende strammerlande i Europa også åbner op for en mere fleksibel, samfundsøkonomisk styring. Det kan smitte. 

For det tredje var der allerede en reform af den offentlige styring på dagsordenen før coronakrise –nærhedsreformen. Den har måske nok ligget stille de seneste måneder, men den er ikke glemt. 

Og for det fjerde er der den vigtige klimadagsorden, som har bred opbakning. Men skal den rykke, kræver det, at vi holder fast i den omstillingskapacitet, der har præget coronakrisen.  

Hanne Foss Hansen er professor ved Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet.