Del artiklen:

Vil Nærhedsreformen kunne udvikle velfærden og dermed indfri de politiske ambitioner og målsætninger? Forvaltningsforskningen understøtter, at Nærhedsreformens har potentiale, men viser også, at vejen ikke er uden sten.

Af Mogens Jin Pedersen, Lektor ved Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet.,

Den kommende Nærhedsreform vil sætte en ny klar og ambitiøs retning for udviklingen af velfærdssamfundet. Styringen af den offentlige sektor skal i større grad have fokus på nærhed og tillid. 

Sådan siger regeringen, og emnet står højt på den politiske dagsorden. Nærhedsreformen blev således varslet allerede i Mette Frederiksens åbningstale til Folketinget i efteråret 2019, og senest fremgår den også af økonomiaftalerne for 2021, som regeringen har indgået med henholdsvis Danske Regioner og KL.      

Vi aner konturerne af Nærhedsreformen

Arbejdet med at udmønte Nærhedsreformen begynder til efteråret. Det endelige indhold er derfor af gode grunde stadig ukendt. Alligevel synes der at være nogle overordene, styrende reformprincipper på tegnebrættet: Offentlige ledere og medarbejdere skal ydes større frihed, tillid og professionelt handlerum. ”Nærheden” skal fremmes gennem udvidet borgerinddragelse, fx mere samarbejde og samskabelse mellem borgere, lokalpolitikere, myndigheder og lokalaktører og større beslutningskompetence hos regioner og kommuner, fx via lokale velfærdsaftaler, flerårige budgetter og få bindende mål. ”Tilliden” skal styrkes gennem afbureaukratisering, herunder mål- og regelforenkling, mindre proces- og detailregulering samt mindskede dokumentationskrav.

Det store spørgsmål er, om en fremtidig Nærhedsreform med disse elementer vil kunne indfri de politiske ambitioner og målsætninger, som ligger bag og skabe de ønskede resultater? Det er som bekendt svært at spå, især om fremtiden. Men forskningen i offentlig politik og forvaltning bidrager med nyttig teori og viden — ikke mindst i forhold til at rette fokus på nogle af de forhold, der sandsynligvis vil få afgørende betydning for, om Nærhedsreformens lever op til forventningerne.   

Styringsmodeller fra mistillid til tillid

Mulighederne for at indfri Nærhedsreformens målsætninger om at sikre og udvikle velfærden er på ingen måde dødfødte. Her er et potentiale. I hvert fald ifølge Julian Le Grand, britisk professor i socialpolitik og forfatter til adskillige forskningspublikationer, herunder bogen Motivation, Agency, and Public Policy: Of Knights and Knaves, Pawns and Queens.

Her præsenterer Le Grand en begrebsliggørelse af offentlig styring. Konkret fremhæver han fire styringsmodeller — mistrust, trust, voice og choice — der tilsammen opsummerer de fleste tilgange til offentlig styring. 

Model 1: Mistillid

Mistrust (eller command-and-control) henviser til et strengt monitorerings- og kontrolhierarki, koblet til en udpræget brug af ydre incitamenter, bl.a. økonomisk belønning eller straf knyttet til at efterleve eller indfri de udstukne instrukser og retningslinjer ovenfra. Denne styringsmodel er i spil, når vi fx taler om målstyring og præstationsledelse.

Model 2: Tillid

Trust er dens modsætning. Her er styringen kendetegnet af en udpræget grad af tillid. Der styres via overordnede mål og budgetmæssige rammer, men der er ikke tale om en tæt detailstyring eller kontrol. De udførende organisationer og fagprofessionelle operer under stor tillid ovenfra, og de får derfor også en vidtstrakt autonomi til at løse velfærdsopgaverne bedste muligt og på linje med de politiske mål og værdier.   

Model 3: Stemme

Voice beskriver styring via strukturer, hvor borgerne inddrages og giver deres mening og idéer til kende. Den offentlige velfærdsservice kvalificeres og sikres her via udstrakt borgerinddragelse. Borgerne kan udtrykke deres (u)tilfredshed direkte til de udførende enheder, bl.a. via brugertilfredshedsundersøgelser, klageinstanser og brugerbestyrelser. Denne styringsmodel betoner også større samarbejde og samskabelse mellem myndigheder, borgere og andre interessenter.  

Model 4: Valgmuligheder

Choice referer til styring via markedsgørelse af velfærden. Den offentlige velfærdsservice kvalificeres og sikres dels via brugervalg mellem velfærdsserviceleverandører, fx fritvalgsordninger på skole- og sundhedsområdet, dels via vidtgående udlicitering og konkurrenceudsættelse af velfærdsopgaverne.   

Der er tale om idealiserede styringsmodeller. En given tilgang til offentlig styring er således sjældent kendetegnet ved kun én af styringsmodellerne, men vil typisk indeholde elementer af alle fire. 

I dette perspektiv kan Nærhedsreformen ses som en bevægelse væk fra mistrust og over mod øget trust og voice. Og det er ikke nødvendigvis en dårlig udvikling i Le Grands optik. Trust og voice kan virke, men, fremhæver Le Grand også, de gode resultater er hverken givne eller kommer af sig selv. 

Der er skår i glæden …

Effekten af større trust og voice afhænger af nogle grundlæggende antagelser om motivation og handlingskapacitet. Ifølge Le Grand vil trust kun virke i det omfang, at de udførende enheder navigerer ud fra interesse, der flugter med de politiske og administrative beslutningstageres mål. Selv hvor der er organisatoriske informationsstrukturer, som sikrer den frie udveksling af dialog og viden på tværs af styringshierarkiet, kan der være et betydelig misforhold mellem de centralt udstukne politikmål og deres decentrale implementering og realisering. På linje med den klassiske principal-agentteori kan manglende måloverensstemmelse medføre, at organisationer og ansatte bruger en udvidet tillid til at forfølge andre mål og interesser end de overordnet fastsatte. 

… men også stort samfundssind 

Forskningen viser netop, at hverken offentlige organisationer, ledere eller medarbejdere er motiveret alene af loyal indfrielse af de politiske og administrative principalers mål og interesser. Der er afvigelser. Fx er organisationer også drevet af at sikre deres egen overlevelse, budgetmaksimeringshensyn, slack-frigørelse (dvs. at maksimere ekstra ressourcer, der teoretisk set kan undværes), og af at tiltrække spændende og prestigebetonede opgaver og ansvarsområder. 

Forskningen viser også, at mange offentlige ledere og medarbejdere er drevet af en udpræget grad af samfundssind. De er med andre ord højt motiverede for at gøre noget godt for borgerne og samfundet. Det understøtter, at trust og choice kan virke, men udgør ikke nogen garanti. Selv de mest samfundsorienterede medarbejdere kan have en forståelse af ”det fælles bedste”, der afviger fra mål og interesser hos de politiske og administrative beslutningstagere. Eksempelvis kan skolelæreren og sygeplejersken være særligt motiveret for at gøre godt for den enkelte elev eller syge borger, men være mindre optaget af andre offentlige værdier såsom økonomiske hensyn, effektiviseringsmål og besparelser. Fra forskningen ved vi, at de fleste ansatte er motiveres af flere forskellige forhold. Selv de mest samfundsorienterede fagprofessionelle er også motiveret af personlige hensyn til fritids- og familieliv, jobsikkerhed og en rimelig arbejdsbelastning.

De offentligt ansatte kan forskyde målene

At de offentlige ansatte kan have deres egen forforståelse af, hvad der bedst tjener borgerne og samfundet, påvirker også styring via voice. En sådan forforståelse kan nemlig indebære, at de ansatte agerer mindre responsivt og med mindre lydhørhed i forhold til borgernes input og tilkendegivelser. Le Grand fremhæver desuden, at voice kræver en udpræget handlingskapacitet blandt borgerne. Borgerne skal med andre ord besidde de nødvendige ressourcer (viden, evne og vilje) til at gøre deres mening gældende. Ellers vil voice ikke virke efter hensigten og kan ligefrem være ulighedsskabende – danne grobund for en forfordeling af de mere ressourcestærke borgeres mål og interesser. 

Disse indsigter optegner en risiko for det, som i forvaltningssprog forstås som ”run-away agents”. Nærhedsreformen kan med andre ord øge faren for en målforskydning, hvor de offentlige organisationer og ansatte ”løber med politikken”, dvs. handler ud fra lidt andre interesser end de politisk fastsatte mål og prioriteringer. Nok kan målforskydning opstå som følge af mangelfuld ressourcekapacitet, målklarhed, koordination og viden, men det er ikke hele historien. Modstridende motivation og interesser blandt de involverede aktører er en stærkt medvirkende årsag.

Gode ambitioner er ikke nok i sig selv

Hvad betyder det så? At det kan have alvorlige implikationer. Nærhedsreformen kan godt virke, men succes kommer hverken natten over eller af sig selv uden indsats. Nærhedsreformen kan udgøre en overordnet styringsramme, der flytter velfærden tættere på borgerne og giver de ansatte mere tid til kerneopgaven. Men indfrielse af de gode ambitioner kræver målrettet styring og ledelse. 

Først og fremmest skal de centrale niveauer besinde sig på, hvor og hvordan der efter Nærhedsreformen skal styres fra centralt hold. Hvordan kan styringen udformes, så regering og Folketing kan leve med, at flere beslutninger og konkrete metoder fastlægges decentralt? Erfaringen viser, at det er arbejdskrævende og vanskeligt at afbureaukratisere det gældende regelsæt, mens eksperimenter og forsøg ud fra bredere velfærdsmål har større chance for at lykkes. Spørgsmålet er bare, i hvilket omfang tør regering og Folketing slippe en sådan proces løs?

For det andet skal de udførende enheder have de nødvendige ressourcer til at forvalte den større autonomi og tildeling af kompetencer. Nærhedsreformen vil måske nok mindske proces- og detailreguleringen, dokumentationskravene og anvendelsen af målstyring og præstationsledelse. Men behovet for dokumentation af proces og indsats vil stadig være tilstede. I forlængelse af princippet om demokratisk ansvarlighed vil regioner, kommuner og udførende organisationer stadig skulle kunne dokumentere og holdes ansvarlige for deres serviceprocesser og -indsatser. 

Behov for god og bevidst forandringsledelse

Det er bare ét eksempel. For generelt vil Nærhedsreformen involvere nye arbejdsgange og procedurer, der skal afklares og implementeres. Og det kalder på god og bevidst forandringsledelse. 

For det tredje skal voice-kanalerne etableres og processikres, ligesom brugernes handlingskapacitet skal understøttes. Man bør overvejes nøje, hvordan den udvidede brugerinddragelse konkret skal udmøntes – og hvordan involveringen sikres på de områder, hvor brugerne besidder en lavere eller ulige grad af handlingskapacitet.

For det fjerde kalder en større orientering mod trust på lokal styring og ledelse, der formår at stimulere og sikre, at de offentlige organisationer og ansattes interesser flugter med de politiske mål og pejlemærker i videst mulige omfang. Og det er langt fra let eller ligetil. 

Forskning pointerer, at opskriften på god organisatorisk styring og ledelse er situationsafhængig, betinget af den konkrete styrings- og ledelseskontekst. Der findes ingen universel mirakelkur eller opskrift. Det kan tale for at regioner, kommuner og de udførende institutioner får betydelig frihed til at finde den bedste lokale vej.

Behovet for styring og ledelse rykker nedad

I dette perspektiv kan Nærhedsreformen siges at flytte behovet for koncentreret styring og ledelse ”et niveau nedad”. Mere nærhed og øgede tillidsgrader fra statsligt hold skaber øgede krav til god styring og ledelse på de underliggende niveauer. I et forvaltningsforskningsperspektiv kan Nærhedsreformen således projekteres at kunne sikre og udvikle velfærden for fremtiden, men den vil ikke mindske behovet for fokus på offentlig styring og ledelse på de decentrale niveauer. Tværtimod. 

Mogens Jin Pedersen er lektor ved Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet.